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[經(jīng)濟(jì)圓桌]對話自然保護(hù)區(qū):呵護(hù)最原始的美

2017年03月22日 06:51   來源:中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)-《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》   

  今年的《政府工作報(bào)告》提出,積累更多生態(tài)財(cái)富,構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的綠色長城。要實(shí)現(xiàn)上述工作任務(wù)離不開自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展,但我國在推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的過程中仍面臨著諸多問題。例如土地權(quán)屬如何劃分?法律法規(guī)怎樣完善?旅游開發(fā)和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾如何解決?近日,5位嘉賓來到經(jīng)濟(jì)日報(bào)社中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)演播廳,圍繞上述問題展開對話——

  保護(hù)區(qū)不能一劃了之

  目前,一些自然保護(hù)區(qū)在土地權(quán)屬問題上含糊不清,導(dǎo)致土地糾紛增多,管理機(jī)構(gòu)工作開展難度較大,怎樣解決這一問題?

  歐陽志云:我國自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬有兩種類型:一種是國有土地,另一種屬于村民集體所有。國家土地劃保護(hù)區(qū),土地和資源均屬國家所有。把集體土地劃成自然保護(hù)區(qū),老百姓就不能對其開發(fā)利用,權(quán)益難以保障,會造成管理困難、土地權(quán)屬糾紛等問題。

  解決途徑有三種:一是實(shí)行土地贖買,國家將集體土地買過來建立自然保護(hù)區(qū)。二是實(shí)行土地租賃,按照市場價(jià)格或者協(xié)商價(jià)格,從老百姓手里租賃土地并劃為保護(hù)區(qū),簽訂短期協(xié)議或長期協(xié)議。三是根據(jù)地方政府財(cái)力給予補(bǔ)償,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)造成的經(jīng)濟(jì)損失確定。

  馬曉河:自然保護(hù)區(qū)具有公共性質(zhì),最好統(tǒng)一土地權(quán)屬關(guān)系。屬于農(nóng)村集體所有的土地,長期目標(biāo)應(yīng)是國家向農(nóng)民贖買。其中,較為合適的辦法是長期租賃。但是,對農(nóng)民的補(bǔ)償一定要到位,還可以通過雇傭農(nóng)民擔(dān)任保護(hù)區(qū)工作人員,解決農(nóng)民的生存問題。

  四川九寨溝自然保護(hù)區(qū)的好多林地屬于集體所有,九寨溝自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)夭孛窈献�,聘請藏民�?dān)任導(dǎo)游、護(hù)林員、清潔工,形成利益共同體,從而將自然保護(hù)區(qū)建設(shè)得越來越好�?梢哉f,只有把自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和發(fā)展同當(dāng)?shù)匕傩绽娼Y(jié)合起來,才能合理地解決自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和發(fā)展問題。

  唐芳林:由于歷史原因,有一些集體土地被劃入自然保護(hù)區(qū)范圍之內(nèi)。特別是南方的一些地區(qū),因集體土地承包人種植的人工林被劃為自然保護(hù)區(qū),不允許砍伐其種植的人工林,集體土地承包人不僅沒有收益,投資成本也難以收回,從而產(chǎn)生土地權(quán)屬糾紛。因此,需要把沒有保護(hù)價(jià)值的集體土地從自然保護(hù)區(qū)調(diào)整出去,對自然保護(hù)有利的集體土地可以流轉(zhuǎn)成國有土地�?梢酝ㄟ^土地贖買實(shí)現(xiàn)國家級自然保護(hù)區(qū)的土地都屬于國有這一目標(biāo),以方便管理。

  李俊生:我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)初期,各地的積極性很高,建立了很多自然保護(hù)區(qū)。但受技術(shù)手段制約,有些地方自然保護(hù)區(qū)將不適合嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域也劃了進(jìn)來,從而出現(xiàn)土地權(quán)屬問題。要解決這一問題,可以根據(jù)重要程度將自然保護(hù)區(qū)分為不同類型,比如需要嚴(yán)格保護(hù)、可以適度開發(fā)利用等類型,再根據(jù)不同類型實(shí)行保護(hù)或開發(fā)。

  李宏偉:先把土地的權(quán)屬劃分清晰,才能區(qū)分好經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。對于被劃為自然保護(hù)區(qū)的集體土地,應(yīng)保護(hù)該土地承包人的權(quán)益,受益方式可以是國家補(bǔ)償,也可以允許其在對非核心區(qū)域的土地開發(fā)利用。此外,自然保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)對自然資源的嚴(yán)格保護(hù),這種想法可以適度調(diào)整。短期的土地租賃是一個(gè)可行的辦法,目前的問題在于不能完全充分補(bǔ)償土地承包經(jīng)營者的利益。補(bǔ)償不充分、不到位,后續(xù)就會產(chǎn)生很多糾紛。

  法規(guī)修訂迫在眉睫

  目前,我國仍在施行1994年頒布的自然保護(hù)區(qū)條例,20多年來情況發(fā)生了很大變化,自然保護(hù)區(qū)的法律法規(guī)該怎么完善?

  歐陽志云:目前,我國共有自然保護(hù)區(qū)2740個(gè),占國土面積的14.8%。但是,各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景區(qū)定位不明確,類別不易劃分,以致管理難度不斷增大。為清晰定位不同類型的自然保護(hù)區(qū),重新修訂自然保護(hù)區(qū)條例迫在眉睫。

  馬曉河:我國自然保護(hù)區(qū)的管理和發(fā)展需要系統(tǒng)性治理。自然保護(hù)區(qū)條例在自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和發(fā)展過程中可以起到非常重要的作用。同時(shí),自然保護(hù)區(qū)應(yīng)該將保護(hù)放在第一位,不搞過度開發(fā)。此外,自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展和開發(fā)也要充分尊重歷史和原住民的居住權(quán)。

  唐芳林:在空間上,國家公園與自然保護(hù)區(qū)往往存在重疊的情況,立法要同步考量這一情況�?梢灾贫ㄒ徊孔匀槐Wo(hù)法,附帶自然保護(hù)區(qū)條例、國家公園條例、濕地公園條例等,這樣可以支撐起一個(gè)法規(guī)體系。此外,法律規(guī)定上不能一刀切,比如一些位于邊境地區(qū)的自然保護(hù)區(qū),如果把核心保護(hù)區(qū)的居民搬遷出來,對鞏固邊防、國家安全反而不利。

  李俊生:自然保護(hù)區(qū)條例修訂確實(shí)迫在眉睫�,F(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例僅屬于行政法規(guī),沒有更強(qiáng)的約束力對自然保護(hù)區(qū)實(shí)行有效保護(hù)和管理,在自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)和開發(fā)利用中難以有效地同其他法律對接。

  此外,現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例中有些規(guī)定操作性不強(qiáng),對土地權(quán)屬、管理模式、生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬婕白匀槐Wo(hù)區(qū)管理的一些重要問題沒有作出具體規(guī)定,法律制度規(guī)范性不強(qiáng)、權(quán)利義務(wù)不明確、實(shí)施保障機(jī)制乏力。要借助建立國家公園體制這一契機(jī),系統(tǒng)性地梳理自然保護(hù)區(qū)體系,根據(jù)不同自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)實(shí)行不同的保護(hù)等級。

  李宏偉:自然保護(hù)區(qū)立法要考慮居民的生存權(quán)。比如,云南德宏的群眾反映,在保護(hù)區(qū)里什么都值錢,只有人最不值錢。很多野生動植物都要實(shí)行嚴(yán)格保護(hù),居民的生活受到了很大的影響。例如,農(nóng)民在房屋旁種植的苞谷被野生動物吃掉或破壞了,誰賠償、怎么賠?這需要明確的法律法規(guī)來界定�?梢詫Σ煌闆r做梳理分類,分門別類立法,這樣才更有針對性,操作性才會更強(qiáng)。

  自然保護(hù)以人為本

  很多地方的自然保護(hù)區(qū)有非常豐富的動植物資源,老百姓祖祖輩輩靠山吃山,靠水吃水。自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)和保護(hù)之間的矛盾怎么解決?怎么搞好監(jiān)督管理工作?

  歐陽志云:早期的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃比較粗放,把一些村莊或者工礦區(qū)、城鎮(zhèn)也劃進(jìn)自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi),居民只要開展生產(chǎn)活動就可能違反保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例。這說明相關(guān)調(diào)查研究工作不到位,需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

  此外,在不少地方,真正對自然保護(hù)區(qū)破壞力度比較大的,往往是政府行為。假如沒有地方政府批準(zhǔn),誰能進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)開礦、建水電站、開發(fā)旅游?因此,要增強(qiáng)監(jiān)督、執(zhí)法力度,加大考核、懲罰力度,真正做到該罰的罰,該獎(jiǎng)的獎(jiǎng)。

  馬曉河:自然保護(hù)區(qū)屬于純公共產(chǎn)品,是全社會的,因此保護(hù)成本應(yīng)該由全社會共同承擔(dān)。自然保護(hù)區(qū)的維護(hù)和開發(fā)成本、保護(hù)區(qū)所在地短期和局部利益損失,應(yīng)該由政府補(bǔ)償,中央與地方合理分擔(dān)。

  此外,在日常監(jiān)管上,要加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè),利用現(xiàn)代化手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息化,同時(shí)要約束政府行為,做好宣傳,發(fā)動全社會來共同保護(hù)。

  唐芳林:自然保護(hù)區(qū)內(nèi)涵豐富,包括有形的自然資源和人文資源,也包含無形的文化資源。這其中自然資源是根本,是文化等資源的載體,因此保護(hù)自然資源是自然保護(hù)區(qū)最為重要的功能。

  自然保護(hù)區(qū)的主要功能是生態(tài)保育,但并不排斥文化和經(jīng)濟(jì)功能。從主導(dǎo)方面而言,生態(tài)保育是自然保護(hù)區(qū)最為重要的功能,文化和經(jīng)濟(jì)是輔助功能,不能本末倒置。自然保護(hù)區(qū)可以開展生態(tài)旅游,游客按規(guī)劃的生態(tài)旅游線路,享受人與自然的和諧氣氛,學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)知識。通過開展資源的非消耗性利用,實(shí)現(xiàn)非損傷性的利益獲取,以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量。因此,自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游是一種負(fù)責(zé)任的旅游,這些責(zé)任包括對自然資源的保護(hù)責(zé)任,對公眾的環(huán)境教育責(zé)任等。

  李俊生:近年來,無論是環(huán)保部門還是林業(yè)部門對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)都動了很多腦筋、下了很多功夫。比如,使用衛(wèi)星監(jiān)控自然保護(hù)區(qū),監(jiān)控國家級保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)開發(fā)、農(nóng)田耕作等人類活動。以前衛(wèi)星監(jiān)控的頻率是一年一次,自2006年起增加到一年兩次,而且將省級保護(hù)區(qū)也納入衛(wèi)星監(jiān)控范圍。一旦監(jiān)控發(fā)現(xiàn)問題,相關(guān)部門就會向地方主管部門通報(bào),方便地方主管部門開展督察監(jiān)管工作。

  這幾年,國家林業(yè)局查處了一大批自然保護(hù)區(qū)。環(huán)保部也約談了自然保護(hù)區(qū)所在地相關(guān)政府部門,監(jiān)督監(jiān)管工作取得了較為理想的效果,起到了一定的震懾作用。

  但值得注意的是,現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例沒有具體的懲罰規(guī)定,對違法進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)搞開發(fā)的個(gè)人或企業(yè)懲罰力度較小,甚至出現(xiàn)無從處罰的情況,故此重新修訂自然保護(hù)區(qū)條例迫在眉睫。

  此外,要想增強(qiáng)保護(hù)效果,就應(yīng)該對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)成效作出分類,并納入到地方政府考核機(jī)制里,甚至可以實(shí)行一票否決。

  李宏偉:把綠水青山變成真正的金山銀山,對老百姓來講是生態(tài)和富裕二者兼得。守著這么好的自然資源,老百姓肯定要靠它來致富,但致富并不是搞大開發(fā)、大建設(shè)。只有水常青、山常綠才會讓老百姓得到真正的實(shí)惠。無論用什么方式來保護(hù)自然環(huán)境,都要關(guān)注老百姓的利益,這是最根本的原則。(原文來源:經(jīng)濟(jì)日報(bào))

(責(zé)任編輯:梁靖雪)

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